Die Förderung von älteren Arbeitslosen verbessert deren Beschäftigungschancen

Gemessen an den Zugängen in Arbeitslosigkeit erhalten ältere Arbeitslose anteilig seltener eine Förderung als jüngere Arbeitslose. Die Förderung mit arbeitsmarktpolitischen Instrumenten im Rechtskreis SGB III kann jedoch dazu beitragen, ihre Beschäftigungschancen deutlich zu verbessern. Eine Wirkungsanalyse zeigt, dass der Anteil der älteren Geförderten, die sich anderthalb Jahre nach Förderbeginn in ungeförderter Beschäftigung befinden, deutlich höher ausfällt als für vergleichbare ungeförderte Arbeitslose.

Arbeitsmarktpolitische Instrumente sind dann wirksam, wenn sie für den „richtigen“ Personenkreis eingesetzt werden. So können sich etwa die Problemlagen von älteren und jüngeren Arbeitslosen erheblich unterscheiden.

Erstens kann die Produktivität von älteren Arbeitslosen teils dadurch gemindert sein, dass sie gesundheitlich eingeschränkt sind oder ihre Fähigkeiten und Kenntnisse nicht mehr zeitgemäß sind. In diesem Fall können geförderte berufliche Weiterbildungsmaßnahmen die Produktivität steigern oder neue Tätigkeitsfelder für die Geförderten erschließen. Alternativ können Eingliederungszuschüsse an Unternehmen etwaige Produktivitätsminderungen zeitweise ausgleichen, bis die Geförderten sich die erforderlichen Kenntnisse am neuen Arbeitsplatz angeeignet haben.

Zweitens könnten Unternehmen Vorbehalte gegenüber der Einstellung Älterer haben, weil sie diese für weniger produktiv halten als Jüngere. Sie könnten auch davon ausgehen, dass sich eine Einarbeitung in der verbleibenden Zeit bis zum Ruhestand nicht mehr amortisiert. Diese Vorbehalte können sich abbauen lassen, wenn Ältere ihre Kenntnisse und Fertigkeiten zunächst im Rahmen geförderter betrieblicher Maßnahmen zeigen können oder ihre Einarbeitung durch Eingliederungszuschüsse gefördert wird. Gezielte Informationskampagnen könnten ebenfalls dazu beitragen.

Drittens könnten ältere Arbeitslose (zu) hohe Anspruchslöhne haben. Dies könnte etwa der Fall sein, wenn sie Kenntnisse, die sie bei ihrem letzten Arbeitgeber erworben haben, in anderen Betrieben nicht produktiv einsetzen können. Zudem steigt die maximale Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes mit dem Alter, was die Suchanreize vermindern und die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit erhöhen kann. Potenziell können Ältere das verlängerte Arbeitslosengeld auch als Brücke in den Ruhestand nutzen. In diesen Fällen können Aktivierungsmaßnahmen einen Anreiz bieten, die Arbeitsuche dennoch fortzusetzen, und damit den Übergang in Beschäftigung begünstigen. Einen ähnlichen Effekt könnten Lohnzuschüsse haben, die direkt an die Arbeitslosen ausgezahlt werden.

Arbeitsmarktpolitische Instrumente können an verschiedenen Stellen ansetzen, um ältere Arbeitslose wieder in den Arbeitsmarkt einzugliedern

Der Instrumentenkasten des SGB III enthält verschiedene Maßnahmen, die genau diese Problemlagen adressieren und dadurch zu einer Wiedereingliederung älterer Arbeitsloser in den Arbeitsmarkt beitragen können. Es handelt sich dabei vor allem um die folgenden Instrumente:

• Maßnahmen zur Förderung beruflicher Weiterbildung (FbW; § 81 ff. SGB III) lassen sich unterteilen in a) berufsbezogene und berufsübergreifende Weiterbildungen (sie dauern in der Regel nicht länger als sechs Monate), b) Förderungen mit dem Ziel eines Abschlusses in einem anerkannten Ausbildungsberuf (zum Beispiel Umschulungen) sowie c) sonstige Maßnahmen zur Qualifikationserweiterung (zum Beispiel eine zertifizierte Teilqualifikation).
• Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung (§ 45 SGB III) werden von allen Instrumenten am häufigsten eingesetzt. Die Förderung erfolgt bei einem Träger – einem zertifizierten Unternehmen, das diese Maßnahmen anbietet – oder bei einem Arbeitgeber. Maßnahmen bei einem Träger (MAT) können entweder als Vergabemaßnahme von der Arbeitsverwaltung eingekauft werden oder Arbeitsuchende können einen Gutschein erhalten, über den sie sich selbst einen passenden Träger auswählen. Ein Beispiel für eine solche Maßnahme wäre ein Bewerbungstraining. Diese Maßnahmen dauern ganz überwiegend nicht länger als drei Monate. Maßnahmen bei einem Arbeitgeber (MAG) sind betriebliche Praktika, während derer die Geförderten weiter Arbeitslosengeld beziehen. Sie dürfen eine Dauer von sechs Wochen nicht überschreiten.
• Eingliederungszuschüsse (EGZ; § 88 ff. SGB III) sind zeitlich befristete Lohnkostenzuschüsse, die Unternehmen bei der Einstellung von Arbeitslosen mit Vermittlungshemmnissen erhalten können. Der monatliche Zuschuss kann bis zu einer Höhe von 50 Prozent des regelmäßig gezahlten Arbeitsentgelts (sowie des pauschalierten Arbeitgeberanteils am Gesamtsozialversicherungsbeitrag) betragen und für maximal zwölf Monate gewährt werden, bei Personen ab 55 Jahren bis zu maximal 36 Monate. Für (schwer-)behinderte Menschen kann zudem der Leistungsumfang erweitert werden. Der Zuschuss ist teilweise zurückzuzahlen, wenn das Beschäftigungsverhältnis während der Förderdauer oder einer daran anschließenden Nachbeschäftigungszeit beendet wird.

Im Jahr 2022 lag der Anteil der älteren Geförderten um 5 Prozentpunkte unter dem Anteil der jüngeren Geförderten

In den Jahren 2018 bis 2022 wurden jährlich um die 100.000 Arbeitslose im Rechtskreis SGB III, die 55 Jahre alt oder älter waren, mit einem dieser vier Instrumente gefördert (siehe Abbildung 1). Im ersten Jahr der Covid-19-Pandemie gingen die Förderzahlen bei den Älteren kurzfristig auf rund 80.000 zurück. Am häufigsten erfolgten kurze Förderungen bei einem Träger, gefolgt von kurzen Maßnahmen bei einem Arbeitgeber und der Förderung beruflicher Weiterbildung. Der Eingliederungszuschuss spielte demgegenüber eine untergeordnete Rolle.

Der Anteil der Förderzugänge an den jährlichen Zugängen in Arbeitslosigkeit im Rechtskreis SGB III ging in den letzten Jahren leicht zurück (siehe Abbildung 2). Dies gilt für jüngere Arbeitslose zwischen 25 und 54 Jahren ebenso wie für ältere Arbeitslose ab 55 Jahren. Allerdings wurden ältere Arbeitslose anteilig etwas seltener gefördert (16 versus 21 Prozent im Jahr 2022). Dies liegt vor allem daran, dass Ältere deutlich seltener an geförderter beruflicher Weiterbildung teilnahmen.

Die Wirkungsanalyse vergleicht Geförderte mit ähnlichen ungeförderten Personen

Wie wirkt sich die Förderung älterer Arbeitsloser auf deren Beschäftigungschancen aus? Dies zeigt der Vergleich von geförderten Arbeitslosen mit – etwas vereinfacht ausgedrückt – ungeförderten „statistischen Zwillingen“ (siehe Infokasten „Daten und Methoden“). Der Vergleich bezieht sich auf die Maßnahmen, die im Jahr 2021 begonnen haben. Dabei wird betrachtet, ob sich die Förderung auf den Anteil der Geförderten in (ungeförderter) sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung ausgewirkt hat. Zusätzlich werden zwei Altersgruppen unterschieden: Ältere Arbeitslose ab 55 Jahren und jüngere Arbeitslose im Alter von 25 bis 54 Jahren.

Während einer Maßnahme selbst ist zu erwarten, dass weniger Geförderte in Beschäftigung sind; dies ist der sogenannte Einbindungseffekt von Maßnahmen. Da Wirkungen in den verwendeten Daten maximal 540 Tage nach Förderbeginn beobachtet werden können, konzentriert sich die Auswertung von Weiterbildung auf die kürzeren berufsbezogenen und berufsübergreifenden Förderungen (abschlussorientierte Weiterbildungsmaßnahmen kommen bei älteren Arbeitslosen aber ohnehin selten zum Einsatz). Bei den Maßnahmen bei einem Träger beschränkt sich die Darstellung auf die am häufigste genutzte Variante. Dies sind Maßnahmen zur Heranführung an den Arbeitsmarkt und Verringerung von Vermittlungshemmnissen. Darüber hinaus werden Maßnahmen beim Arbeitgeber und Eingliederungszuschüsse untersucht.

Ältere Geförderte profitieren im Mittel sogar stärker als jüngere Geförderte

Abbildung 3 zeigt für die beiden Altersgruppen und die vier untersuchten Maßnahmen den Anteil der Vergleichsgruppen in Beschäftigung in Prozent (unterer Teil der Balken) sowie die geschätzte Förderwirkung der Maßnahmen in Prozentpunkten (oberer Teil der Balken). Mit der Zeit steigt sowohl bei den älteren als auch jüngeren Arbeitslosen der Anteil in Beschäftigung. Zwar sind ältere Personen durchgehend zu einem geringeren Anteil beschäftigt als Jüngere, die geschätzte Förderwirkung fällt bei den Älteren jedoch durchgehend höher aus als bei den jüngeren Personen.

Dabei entfalten manche Instrumente ihre volle Wirksamkeit erst nach einer gewissen Zeit. 180 Tage nach Maßnahmenbeginn sind die geschätzten Förderwirkungen bei den Weiterbildungsmaßnahmen und Eingliederungszuschüssen noch gering, da sich viele Betroffene zu diesem Zeitpunkt noch in der Maßnahme befinden. Nach Abschluss der Maßnahme steigt die Förderwirkung dann aber an.

Zugleich unterscheiden sich die Förderwirkungen je nach Instrument. Die Förderwirkung ist bei den Maßnahmen bei einem Träger am geringsten, bei den betriebsnahen Maßnahmen am höchsten. So ist der Anteil der Älteren, die mit einem Eingliederungszuschuss gefördert wurden, 540 Tage nach Förderbeginn um 41 Prozentpunkte höher als bei ihren ungeförderten „statistischen Zwillingen“. Bei den Maßnahmen bei einem Träger beträgt die geschätzte Förderwirkung hingegen 9 Prozentpunkte.

Bei betriebsnahen Maßnahmen können allerdings „Nebenwirkungen“ auftreten, die sich mit der hier verwendeten Methodik nicht messen lassen: Möglicherweise hätten Unternehmen geförderte Personen auch ohne eine Fördermaßnahme eingestellt. Geförderte Beschäftigung könnte darüber hinaus ungeförderte Beschäftigung verdrängen. Da zu erwarten ist, dass Ältere dem Arbeitsmarkt kürzer zur Verfügung stehen, muss eine höhere Wirksamkeit von Maßnahmen schließlich nicht zwangsläufig bedeuten, dass die Förderung auch effizienter ist.

Fazit

Bei älteren Arbeitslosen liegen teilweise andere Problemlagen vor als bei jüngeren Arbeitslosen. Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik können aber auch bei Älteren zur Wiedereingliederung in Beschäftigung beitragen.

Bezogen auf die Zahl der Zugänge in Arbeitslosigkeit im Rechtskreis SGB III erhalten Arbeitslose ab 55 Jahren anteilig seltener eine Förderung als jüngere Arbeitslose. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, dass sie seltener an geförderter beruflicher Weiterbildung teilnehmen.

Allerdings zeigen Ergebnisse aus dem Wirkungsanalyse-Verfahren „Treatment Effects and Prediction“ (TrEffeR), dass Ältere im Mittel sogar stärker als Jüngere von einer Förderung profitieren können. Dies gilt auch für Weiterbildungsmaßnahmen. Fördermaßnahmen können damit dazu beitragen, die Beschäftigungspotenziale Älterer zu heben.

Die Befunde könnten angesichts der häufigeren Gesundheitsprobleme und anderer Barrieren bei älteren Arbeitslosen aber auch darauf hinweisen, dass der Einsatz der Förderung bei Älteren bereits besonders zielgenau erfolgt.

Eine Problemlage wird durch den bestehenden Instrumentenkasten des SGB III nicht abgedeckt – dies sind die möglicherweise hohen Anspruchslöhne älterer Arbeitsloser. Um dieses Problem anzugehen, sollte die sogenannte Entgeltsicherung in den Jahren 2003 bis 2011 entsprechende Anreize zur Aufnahme eines geringer entlohnten neuen Jobs setzen. Arbeitslose ab 50 Jahren mit Anspruch auf Arbeitslosengeld konnten in dieser Zeit einen Zuschuss zum neuen Lohn bekommen, wenn dieser unter ihrem vorherigen Einkommen lag. Aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang eine 2017 publizierte Studie von Gerard van den Berg und Koautorinnen. Dafür wurden im Jahr 2011 zusätzliche Informationsbroschüren an zufällig ausgewählte potenziell berechtigte Männer verschickt. Die Broschüren steigerten den Bekanntheitsgrad und die Nutzung der Entgeltsicherung, die Übergänge in Beschäftigung nahmen aber nur in der Altersgruppe zwischen 55 und 59 Jahren zu. Bei „jüngeren Älteren“ erhöhte die Broschüre zwar ebenfalls die Inanspruchnahme der Förderung, sie ging aber kurzfristig sogar mit weniger Beschäftigungsaufnahmen einher. Dies weist darauf hin, dass das Instrument die erwünschten Wirkungen nur bei Personen ab 55 Jahren erzielen konnte.

Neben Instrumenten können Verpflichtungen zur Arbeitsuche die Wiederbeschäftigungschancen beeinflussen, wie Anton Nivorozhkin und Koautorinnen in einer 2013 publizierten Studie zur Abschaffung der sogenannten „58er-Regelung“ ermittelt haben. Infolge dieser Regelung waren Arbeitslose ab 58 Jahren bis Ende 2007 von der Verpflichtung zur Arbeitsuche befreit. Diese Freistellung ging mit signifikant höheren Anspruchslöhnen einher.

Schließlich sei angemerkt, dass auch Öffentlichkeitsarbeit und Werbung für die Potenziale Älterer am Arbeitsmarkt durchaus positive Wirkungen zeigen können. Pia Homrighausen und Julia Lang haben in einer aktuellen Studie die Wirkungen der Kampagne „Juwel Berufserfahrung“ der Arbeitsagentur Potsdam in den Jahren 2011 bis 2014 untersucht. Sie zeigen, dass sich diese Kampagne signifikant positiv auf die Beschäftigungsquote Älterer im Agenturbezirk ausgewirkt hat.

Daten und Methoden

Die präsentierten Ergebnisse stammen aus „Treatment Effects and PRediction“ (TrEffeR), dem Wirkungsanalyse-Verfahren der Bundesagentur für Arbeit. Genauere Informationen zu TrEffeR und zum methodischen Vorgehen finden sich im IAB-Kurzbericht 22/2022 von Thomas Büttner et al. Die „statistischen Zwillinge“ ähneln den Geförderten hinsichtlich beobachteter Merkmale und sind zu einem ähnlichen Zeitpunkt arbeitslos geworden. Hier wird der Verbleib 180, 360 und 540 Tage nach Förderbeginn ausgewertet.